Международное право и Конгресс: могут ли США конфисковать госактивы РФ?

В первые дни нового года и с возвращением Конгресса к работе, Белый дом, страны Большой семерки и другие мировые партнеры США продолжили обсуждение возможности конфискации российских государственных активов и их последующей передаче украинскому правительству.

По сведениям источников публикаций в The New York Times и The Financial Times, американская сторона не исключает подобного сценария, учитывая, что в обеих палатах Конгресса уже имеются пользующиеся двухпартийной поддержкой законопроекты, наделяющие президента США соответствующими полномочиями. Тем временем мнения специалистов в области международного права в отношении того, законен ли подобный шаг и какими могут быть его последствия, разделились.

«Голос Америки» побеседовал с экспертами о проекте закона “О восстановлении экономического процветания и возможностей для украинцев” (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act). Некоторые из них, отмечают, что это не единственная возможность для изъятия российских госактивов на территории США.

“Цена вопроса”

Согласно информации The New York Times и The Financial Times, на счетах американских банков находится около 5 миллиардов долларов российских государственных активов. При этом исследования Гудзоновского института и телеканала NBC говорят о значительно большей цифре – 38 миллиардах долларов. И та, и другая суммы – малая толика активов российского Центробанка за рубежом, речь идет о 300 миллиардах долларов, замороженнных в ответ на агрессию России против Украины США и их партнерами.

Большая их часть – 191 миллиард евро - находится в специальном депозитарии в Бельгии под названием Euroclear. Еще 19 миллиардов хранит у себя Франция, кроме того, российские госрезервы также размещены в Германии, Австралия, Японии и других странах.

Ингрид Бранк Вюрт (Ingrid Brunk Wuerth), профессор Университета Вандербильта, пояснила в комментарии для «Голоса Америки»: «Все эти активы российского заморожены, Россия не получает проценты с этой суммы – а это миллиарды долларов за размещение этих средств в Брюсселе. Россия не может ими распоряжаться и использовать эти средства для поддержки рубля».

Эксперты, объясняя говоря о средствах российского происхождения, разделяют их на несколько категорий: активы частных лиц, правительственное имущество и средства российского Центробанка.

Так, в США уже действует поправка Грэма-Уайтхауса, которая предполагает возможность изъятия имущества, находящегося на территории США, у бизнесменов российского происхождения, если они являются фигурантами санкционных списков, а их имущество было нажито преступным путем.

Так, например, произошло с Константином Малофеевым, близким к Кремлю бизнесменом. По данным министерства юстиции США, он был причастен к финансированию так называемых ЛНР/ДНР, распространению пропутинской пропаганды и характеризовал полномасштабное вторжение, развязанное Россией, как «священную войну».

В минувшем году Минюст США конфисковал ранее принадлежавшие Малофееву 5.4 миллиона долларов, находившиеся на территории США, и передал их Украине.

Правительственное имущество – это недвижимость и находящееся в ней материальное имущество – от столов и компьютеров до занавесок. Так, например, здания дипломатических миссий принадлежат государствам, которые они представляют. Принимающая сторона может по ряду причин потребовать их закрытия – в таком случае она обязана обеспечивать их сохранность, однако владельцем недвижимости остается иностранное государство, если, конечно, оно не решит продать эту недвижимость или сдать ее в аренду.

Средства российского Центробанка – это государственные активы, размещенные за рубежом. Ингрид Бранк Вюрт отмечает: «Федеральный резервный банк Нью-Йорка располагает довольно значительной суммой российских госактивов в долларовом эквиваленте. Большинство центральных банков поступают таким образом, чтобы иметь резервы иностранной валюты, которая поможет им стабилизировать собственную валюту в случае кризиса. С самого начала войны России против Украины большое внимание во всем мире уделяют активам олигархов и другому имуществу российского правительства».

Есть ли правовые механизмы для конфискации?

В конце 2023 года американские законодатели от обеих партий – демократы Шелдон Уайтхаус и Марси Каптур и республиканцы Джеймс Риш и Майкл МакКол - инициировали законопроект, предоставляющий президенту США право на конфискацию российских госактивов, находящихся на территории США. Он называется “Акт о восстановлении экономического процветания и возможностей для украинцев” (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act).

Согласно законопроекту, в случае его принятия, президент США получает право на подобный шаг без согласования с Конгрессом и должен будет разместить их на счета Фонда поддержки Украины. Документ также предполагает и другой путь: Россия может стать частью международного процесса оценки ущерба, нанесенного ее вторжением в Украину, и приготовить средства для компенсации.

В случае отказа со стороны РФ авторы законопроекта предлагают президенту США в координации со странами “Большой семерки” – Францией, Великобританией, Италией, Канадой, Японией, Германией и Канадой – применить контрмеры, зачастую это действия зеркального характера в отношении государства-нарушителя. Специалисты в области международного права разделились на два лагеря - сторонников и противников этой меры.

По словам Ингрид Бранк Вюрт, контрмеры позволяют государству предпринимать шаги, которые в других ситуациях рассматривались бы как нарушение международного права. «Суть заключается в том, что Россия вторглась в Украину и таким образом безусловно нарушила международное право – Устав ООН, статья 2–4. Таким образом, Россия является правонарушителем и другие страны могут применять к ней контрмеры, даже если они по своей сути нарушают международное право. Это крайне привлекательная доктрина, в которой есть эмоциональная составляющая. Но проблема в том, что контрмеры не предполагают репараций или компенсаций. Например, в случае отказа одной страны предоставлять свое воздушное пространство для самолетов, другая страна может поступить зеркальным образом, а затем, когда ситуация будет разрешена, отозвать это решение».

По словам эксперта, «желание конфисковать активы российского Центробанка витает в воздухе и обсуждается с февраля 2022 года. Но активы Центробанка, размещенные за рубежом, обладают самым высоким уровнем защиты. Согласно международному праву, абсолютно беспрецедентно использовать внутригосударственное законодательство для конфискации госактивов и передачи их другой стране, в отношении которой были совершены неправомерные действия.

В свою очередь, Уриэль Эпштейн (Uriel Epstein), исполнительный директор Renew Democracy Initiative, считает применение контрмер в отношении России абсолютно обоснованным подходом.

«Я считаю, что законопроект “ О восстановлении экономического процветания Украины” соответствует международному праву. В первую очередь, потому что Российская Федерация вторглась в Украину, и это является его прямым нарушением. Таким образом, свободный мир вправе конфисковать российские государственные активы для того, чтобы Россия вернулась к выполнению международного права. Сама идея того, что вы не можете действовать определенным образом, потому что впоследствии не сможете вернуться к исходному положению, безусловно применима. Посмотрите на действия России в Украине - она нанесла не только многомиллиардный ущерб стране, но и сделала миллионы людей беженцами. Законопроект о конфискации российских госактивов, поможет восстановить Украину и поможет ей противостоять российскому вторжению, а также накажет Россию, вернув ее к исполнению международного права. Это - ключевой элемент, который делает подобный процесс законным».

По оценке Ингрид Бранк Вюрт, несмотря на нарушение Россией международного права, законного действующего механизма, который бы позволил конфисковать ее государственные активы, размещенные за рубежом, в данный момент не существует. В теории Совет Безопасности ООН мог бы своим решением заставить Россию платить репарации Украине, но этот путь невозможен в силу права вето, которым располагает РФ в качестве постоянного члена Совбеза. Еще один возможный путь – международное мирное соглашение, частью которого станет согласие страны-агрессора, в данном случае - России, выплачивать репарации. Этот путь прописан и в американском законопроекте об изъятии российских госактивов в качестве одного из добровольных вариантов со стороны властей России.

Альтернативные варианты

Группа юристов организации Renew Democracy Initiative под руководством почетного профессора Гарвардского университета и сооснователя Американского Конституционного Общества Лоренса Трайба предложила следующее обоснование для конфискации российских государственных активов. Его суть сводится к возможности использования главой Белого дома положения Закона о международных чрезвычайных экономических полномочиях 1977 года (International Emergency Economic Powers Act). По мнению авторов обоснования, два подпункта этого закона предоставляют президенту США при чрезвычайных обстоятельствах возможность блокировать, перенаправлять передачу прав и привилегий в отношении российских активов без дополнительного разрешения Конгресса, и это не нарушает международное право. Для этого он должен объявить о национальном бедствии в связи с «чрезвычайной и исключительной угрозой для национальной безопасности, международной политики или экономики США», частично или полностью исходящей извне США. Авторы доклада отмечают, что это требование уже было выполнено в силу объявления президентом чрезвычайного положения в отношении вторжения в Украину.

По словам исполнительного директора Renew Democracy Initiative, «президенту не нужен законопроект о восстановлении экономики, у него уже есть такие полномочия, согласно “Закону о международных чрезвычайных экономических полномочиях”. Наш доклад просто объясняет юридический механизм, согласно которому конфискация российских государственных активов законна - и соответствует и американскому, и международному праву. Главное решение - применять или не применять эти полномочия - лежит в политической, а не в правовой плоскости».

В истории международного права уже существует прецедент выплаты компенсации за вторжение - в 90-х Ирак выплатил ее Кувейту за разрушенные нефтяные месторождения.

Более того, по мнению Уриэля Эпштейна, бездействие Соединенных Штатов пошлет не менее сильный сигнал союзникам и соперникам США и «представляет собой еще больший риск, чем конфискация».

Последствия и другие неприятности

Ингрид Бранк Вюрт, в свою очередь отмечает: США и Бельгия являются странами-союзницами по НАТО, но последняя не входит в “Большую семерку”, на сотрудничество с которой в отношении конфискации российских государственных активов надеются американские законодатели, учитывая объем средств Центробанка хранящихся в Euroclear – 191 миллиард евро.

В случае, если законопроект о “О восстановлении экономического процветания и возможностей для украинцев” будет принят, по мнению эксперта, ценой конфискации США находящихся на ее территории российских госактивов на сумму от 5 до 38 миллиардов долларов могут стать геополитические риски. Один из них - усложнение отношений с Китаем, владеющим частью американского госдолга. По мнению аналитиков, Пекин наименее вероятно отреагирует на конфискацию спонтанно и в угоду России, но может воспользоваться представившейся возможностью повлиять на американскую экономику в случае, если обострится ситуация вокруг Тайваня. Кроме того, это может негативно повлиять на положение доллара на рынке мировых валют.

Ингрид Бранк Вюрт отмечает, что он хотела бы видеть эти средства в руках украинцев – война, развязанная Россией, разрушительна и для Украины, и для всего мирового порядка», однако способ, который будет соответствовать нормам международного права, еще предстоит найти.