На прошедшем в Хельсинской комиссии Конгресса США брифинге известные американские эксперты выступили с критикой существующего формата переговоров и предсказали ближайшую эскалацию, для предотвращения которой и участникам конфликтов, и модераторам необходимо отказаться от «устаревшего формата» и наполнить процесс новым содержанием.
«Замороженным в этих конфликтах можно назвать только переговорный процесс»
Фиона Хилл, старший научный сотрудник Brookings Institution выразила мнение, что нельзя называть конфликты на Кавказе «замороженными», более приемлемое обозначение «неразрешенные». Это очень динамичные конфликты, и хотя кажется, что ситуация на местах практически не менялась в течение последних 15 лет, на самом деле – произошли значительные перемены, включая и изменения конфигурации. Эскалация 2008 года между Грузией и Россией изменила границы конфликта и добавила дополнительный аспект в грузино-абхазско-осетинский конфликт, в частности – развалился договор о прекращении огня, и произошло вовлечение новых внешних сил.
Что действительно можно считать замороженным – так это первоначальную концепцию разрешения этих конфликтов, построенную на создании моста между стремлением жителей Абхазии и Южной Осетии к самоопределению и сохранением территориальной целостности Грузии.
«Мы увидели за эти 20 лет нарастающее отрицание Абхазией и Южной Осетией предложений об автономии. И с другой стороны конфликтов – растущее стремление Грузии и Азербайджана к полной реинтеграции сепаратистских территорий и нежелание рассматривать возможности их суверенитета», – отметила Фиона Хилл.
По убеждению эксперта, эти конфликты традиционно неправильно оцениваются или недооцениваются: «Мы видели, что, казалось бы, изолированные всплески насилия часто выходят из-под контроля».
Всплески насилия происходят на юге Грузии, в Южной Осетии и Абхазии. Постоянными стали сообщения о жертвах, нарушениях соглашения о прекращении огня: «Мы также слышим военную риторику на официальном уровне – как со стороны Азербайджана, так и со стороны Армении. Все это увеличивает риск воспламенения конфликтной зоны».
Ситуацию значительно усложняет, как полагает Хилл, нарастающий конфликт на Северном Кавказе: «Исторически насилие на Северном Кавказе влияет на ситуацию на Южном Кавказе, в частности, потому что эти народы имеют общую историю в составе Российской Империи и Советского Союза. И противостояние, происходящее на севере, серьезно увеличивает конфликтный потенциал на юге».
Вероятность эскалации насилия на Северном Кавказе, по мнению эксперта, уже сейчас достаточно высока и значительно возрастет в ближайшие несколько лет. Свидетельством тому стала дестабилизация в связи с выборами в Думу.Однако, полагает Хилл, предстоящие в марте следующего года выборы президента внесут еще большее напряжение в жизнь регионов.
Дополнительным раздражителем станет обозначенный, как национальный приоритет, проект Олимпийских игр 2014 года в Сочи: «Москва серьезно озабочена возможной военной активизацией подполья в связи с Олимпиадой. Москва также озабочена реакцией Грузии на олимпийский проект в Сочи. Существует мнение, что именно Олимпиада стала причиной, приведшей к войне 2008 года. Россия несколько раз напрямую обвиняла Грузию в поддержке чеченских сепаратистов. С другой стороны, Грузия проводит политику сближения с народами Северного Кавказа, включая и поддержку черкесов в их претензиях к Москве и Сочи, что ведет к еще большему политическому напряжению».
Предлагая различные варианты разрешения этих конфликтов, эксперт рекомендует помнить о том, что они имеют глубокие корни и вызваны, в том числе, политикой Советского Союза в регионе: «По сути, эти регионы имели право на суверенитет наравне с Грузией, Азербайджаном и Арменией, но не смогли им воспользоваться».
Хилл также советует учитывать «очевидные параллели» между конфликтами на Кавказе с другими неразрешенными конфликтами, такими как Косово в бывшей Югославии, Кипрский конфликт с Турцией и, безусловно, ближневосточный конфликт между Израилем и Палестинскими территориями.
«США последовательно придерживаются политики отрицания каких-либо параллелей между Косово и Южным Кавказом. Но тот факт, что статус Косово было рассмотрен с совершенно иных критериев, чем остальные конфликты, серьезно осложнил ситуацию между Грузией, Абхазией и Южной Осетией. Параллели, между тем, совершенно очевидны и были использованы российским правительством для прямого военного вмешательства в грузинский конфликт. Косово стало формальным обоснованием для признания Россией независимости Абхазии и Южной Осетии».
В итоге, полагает Фиона Хилл, возникла патовая ситуация, когда Абхазия и Южная Осетия теперь уже формально не обязаны обсуждать свой статус с Грузией, в свою очередь, Грузия, естественно, не желает быть вовлеченной в переговоры на подобных условиях: «естественным стал и обмен политической антипатией между Грузией и Россией, с тех пор, как Россия вступила в конфликт».
Еще один аспект, который необходимо учитывать, при рассмотрении формата мирных переговоров, заключается в том, что в конфликтных зонах выросли целые поколения, не имеющие никакого опыта совместного проживания, с совершенно независимым друг от друга мировоззрением и целями.
В то же время, местные власти в конфликтных зонах показывают стремление к самостоятельности и признаки демократического развития, как, например, выборы в Абхазии и сейчас – выборы в Южной Осетии. Это вносит в процесс переговоров еще один аспект – вопрос легитимности местных властей в глазах населения.
«Формат переговоров по конфликтам на Южном Кавказе был создан в 90-е годы и совершенно не учитывает реалий сегодняшнего времени. Страны, выступавшие с самого начала в конфликтах в качестве медиаторов, стали глубоко политизированными, полностью принимая позиции той или иной стороны. Международные переговорщики часто используются участниками конфликта для своих целей, в частности, для компрометации противной стороны», – отметила Хилл.
Мировой экономический кризис резко ограничил возможности и ресурсы международной дипломатии в условиях, когда ситуация в конфликтных зонах «оставляет очень мало времени» для мирного урегулирования.
Но есть ли надежда на создание принципиально нового формата переговоров, который может оказаться более эффективным – задается вопросом Хилл: «Мы видели такую попытку со стороны российского президента Дмитрия Медведева, который искренне пытался выступить посредником между Арменией и Азербайджаном, но его попытка также не принесла успеха. Не потому что он приложил недостаточно усилий, а из-за нежелания сторон достичь мира при существующих условиях».
«Что могут США и другие посредники сделать для того, чтобы, наконец, привести стороны к приемлемой резолюции? Я думаю, нам нужно вернуться к самому началу и разобраться: что мы понимаем под резолюцией? И США и ЕС переживают период внутренних политических проблем, что ведет к еще большему усложнению их участия в решении международных проблем.
Лидерам нужно честно признаться, есть ли у них сейчас достаточно ресурсов для внешнеполитической активности».
Примером позитивного формата для продвижения вперед, по убеждению Фионы Хилл, можно считать переговоры по вступлению России в ВТО. «Мы видели, что в переговорах между Россией и Грузией критическим аспектом был статус Абхазии и Южной Осетии, – это было главным условием любого соглашения. Швеция в данном случае сыграла очень позитивную роль, переломным стало соглашение о таможенном контроле». Фиона Хилл предлагает, основываясь на опыте переговоров по ВТО, «раздробить проблему и решать каждую малую проблему по отдельности», а не стремиться к единовременной и полной резолюции.
«Конфликты второго мира»
Том де Ваал, старший научный сотрудник Фонда Карнеги за международный мир отметил, что брифинг по конфликтам на Южном Кавказе происходит в канун 20-летия развала СССР: «Все три конфликта, о которых мы сегодня говорим, начались еще до распада Советского Союза, и спустя 20 лет они все еще не разрешены, что свидетельствует о том, насколько они сложны».
Де Ваал отметил, что инициатором обоих конфликтов в Грузии – в Южной Осетии и Абхазии – выступила грузинская сторона: «Все стороны в конфликте пережили глубокую национальную травму. Тысячи грузин стали беженцами, в то же время абхазы потеряли в этой войне четыре процента населения».
Том де Ваал отмечает, что похожую травму испытали армяне и азербайджанцы: «Хотя армяне формально победили в войне с Азербайджаном в Нагорном Карабахе, обе стороны заплатили страшную цену в этом конфликте. В обеих странах отмечаются так называемые “черные дни” – когда эти нации вспоминают, что они потеряли в попытке уничтожить друг друга».
По мнению эксперта, во всех этих конфликтах «не существует ни одного аспекта, позволяющего США принять ту или иную сторону конфликта».
Том де Ваал также отметил, что конфликт августа 2008 между Россией и Грузией привнес в общую ситуацию фундаментальные перемены: «С позиции Абхазии и Южной Осетии военное присутствие России означает защиту от Грузии. С другой стороны, до вступления в конфликт российской стороны, эти республики были более независимы, чем теперь, после официального признания их независимости. Особенно это касается Абхазии».
Политика непризнания суверенного статуса Абхазии и Южной Осетии, по мнению де Ваала, стратегически правильна, в первую очередь – из-за демографического кризиса в этих регионах, а также отсутствия внутренних ресурсов для собственной экономики. Вместе с тем, отмечает эксперт, нельзя игнорировать ощущение незащищенности и опасности, которое испытывают жители этих республик по отношению к Грузии: «Эти чувства никогда и никуда не уйдут», – полагает де Ваал.
Ситуация в Южной Осетии, на взгляд эксперта, представляется более легкоразрешимой, так как Южная Осетия однажды уже была частью грузинского экономического пространства: «Простое открытие границ стало бы уже частью нормализации».
В Абхазии ситуация намного сложнее, полагает де Ваал, здесь стремление к независимости от Грузии «выражено более агрессивно», абхазы «искренне ищут интеграции с миром вне России и Грузии». Поэтому разрешение ситуации в Абхазии будет длительным процессом, уверен эксперт: «Открытие западных вузов для абхазской молодежи принесло бы пользу всем, став типичной ситуацией “win-win” (выигрывают все)». Стратегию Грузии по интеграции де Ваал оценил, как «провальную».
Том де Ваал предложил США признать политическое управление самопровозглашенных республик как легальных местных лидеров и вовлечь их в переговорный процесс: «Это стало бы хорошим шагом и позволило бы расширить круг участников и добиться более полного представительства сторон в переговорах».
Азербайджано-Армянский конфликт, по мнению Тома де Ваала, также нельзя называть «замороженным», так как ситуация в зоне Нагорного Карабаха «близка к новой войне».
Соотношение сил в этом конфликте значительно изменилось. Расходы Азербайджана на вооружение и армию превышают весь бюджет Армении. Азербайджан превратился в мощного международного игрока с реальной перспективой получения членства в НАТО и Совете безопасности ООН.
Изменение формата переговоров не приведет к большей эффективности процесса, поэтому стоит думать о содержании и отдельных деталях, полагает Том де Ваал.
В качестве ошибок модерации эксперт назвал закрытость процесса, исключающую участие представителей общества в Азербайджане и Армении: «Это значит, что эти общества зависли на бескомпромиссной ментальности и не видят никакой миротворческой силы, поддерживающей их в том случае, если бы они захотели вести такой диалог».
Еще один недостаток переговорного процесса – исключение местных политических лидеров: «Переговоры осуществляются в узком русле двух соревнующихся друг с другом идей, но до сих пор мы так и не услышали третьей идеи – мирного компромисса и мирного сосуществования».
Том де Ваал охарактеризовал конфликты на Южном Кавказе с точки зрения приоритетов международного сообщества, как «конфликты второго мира», хотя параллели с балканским кризисом – ясное доказательство того, что эти конфликты нельзя игнорировать.
По словам эксперта, запутанность в процесс урегулирования вносит и тот факт, что нет «ясности в том, кто уполномочен обеспечивать поддержание мира», и на кого ляжет ответственность за реконструкцию мира, если стороны, в конце концов, достигнут соглашения, «что приводит к еще большему недоверию сторон друг к другу».
Том де Ваал рекомендовал модераторам в Карабахском мирном процессе расширить рамки и допустить самостоятельность сторон: «нужно позволить армянам и азербайджанцам взять урегулирование в свои руки и положиться на естественный процесс». Переговорщикам – США, ЕС, ООН и Всемирному банку – де Ваал рекомендовал отступить и возложить больше ответственности на стороны конфликта, в то же время, продолжая участвовать в процессе в качестве советчиков, «подчеркивая свою готовность обеспечить мирный процесс ресурсами».
